如何認定違規(guī)兼職或兼職取酬行為
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十四條第三款[1]和《公職人員政務(wù)處分法》第三十六條[2]都對違規(guī)兼職及兼職取酬行為作出了禁止性規(guī)定。黨員違反規(guī)定兼職，使其可能利用職權(quán)或工作之便，通過兼職化公為私、損公肥私、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
同時，黨員違反規(guī)定兼職，參與經(jīng)營活動，也會導(dǎo)致經(jīng)濟組織間的不平等競爭，擾亂經(jīng)濟秩序，妨礙經(jīng)濟體制改革與經(jīng)濟建設(shè)。
因此，黨中央、國務(wù)院多年來三令五申禁止黨政干部在經(jīng)濟組織中兼職或兼職取酬，多次發(fā)文重申或進一步明確：黨政機關(guān)干部不準在各類經(jīng)濟組織中兼職(包括名譽職務(wù))；個別經(jīng)批準兼職的，不得領(lǐng)取任何報酬。違規(guī)兼職或兼職取酬，表面上是經(jīng)濟問題，實質(zhì)上是權(quán)力尋租或變現(xiàn)的“過墻梯”。
違規(guī)兼職或兼職取酬是執(zhí)紀監(jiān)督實踐中一種比較常見的違紀行為，現(xiàn)將相關(guān)注意點整理羅列如下。
一、條文定義的相關(guān)解析
(一)“違反(有關(guān))規(guī)定”有哪些
主要有中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)干部不兼任經(jīng)濟實體職務(wù)的補充通知》(1985年7月9日)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于清理黨和國家機關(guān)干部在公司(企業(yè))兼職有關(guān)問題的通知》(1989年2月5日)，中央紀委發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“四條規(guī)定”的實施和處理意見》(1995年5月11日發(fā)布，2013年5月29日廢止)，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》(1998年7月2日)，中共中央紀委、中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進行清理的通知》(中組發(fā)〔2004〕2號)以及各省級黨委和省委組織部下發(fā)的規(guī)范性文件等。
比如，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》就有規(guī)定，行政機關(guān)不得推薦、安排在職和退(離)休公務(wù)員到行業(yè)協(xié)會商會任職兼職。現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及在職工作人員，不得在行業(yè)協(xié)會商會兼任職務(wù)。
領(lǐng)導(dǎo)干部退(離)休后三年內(nèi)一般不得到行業(yè)協(xié)會商會兼職，個別確屬工作特殊需要兼職的，應(yīng)當按照干部管理權(quán)限審批；退(離)休三年后到行業(yè)協(xié)會商會兼職，須按干部管理權(quán)限審批或備案后方可兼職。在行業(yè)協(xié)會商會兼職的公務(wù)員，要限期辭去兼任職務(wù)。
(二)“經(jīng)濟組織、社會組織”如何理解
此處的“經(jīng)濟組織、社會組織”，包括各種類型的企業(yè)(公司)、事業(yè)單位、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、社會團體等，如，民辦的學(xué)校、醫(yī)院、研究所、文藝團體等非企業(yè)單位和協(xié)會、基金會、學(xué)會等；此外還包括除前述兩類主體之外的其他單位。
(三)“兼職，或者經(jīng)批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益”如何理解
此處指的是黨員未經(jīng)批準在各類經(jīng)濟組織、社會組織中兼職(包括名譽職務(wù))的，或者雖經(jīng)批準兼職但違反規(guī)定領(lǐng)取報酬的。這里所說的“額外利益”，是指除薪酬、獎金、津貼等外，還包括以顧問費、咨詢費、操心費等各種名目的酬金、傭金及股權(quán)、期權(quán)等，以及超過規(guī)定標準和實際支出的通信補貼、交通補貼等費用。
二、違紀行為的構(gòu)成分析
黨員干部即使經(jīng)批準允許兼職也不能取酬，因為兼職是一種責(zé)任擔(dān)當，而不是利用權(quán)力換取物質(zhì)享受。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對列入兼職取酬禁止性范圍的人員，按照是否在職，可以分為在職黨員干部、退出現(xiàn)職但尚未辦理退休手續(xù)(退居二線)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及已經(jīng)辦理退休手續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)干部等三類。
(一)在職黨員干部
按照職業(yè)、崗位不同，可以分為公務(wù)員、事業(yè)單位人員、國有和國有控股企業(yè)及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員等。
1．公務(wù)員
禁止公務(wù)員兼職，是多數(shù)實行現(xiàn)代公務(wù)員制度國家的共同規(guī)定。禁止公務(wù)員兼職的原因主要有：一是兼職會與公務(wù)員的義務(wù)產(chǎn)生矛盾；兼職從事的工作是公務(wù)員所屬的行政機關(guān)的事務(wù)；兼職會影響到公務(wù)員履職的公正性。二是兼職會損害公共行政管理部門的形象等。三是兼職會損害市場經(jīng)濟的公平、健康發(fā)展。
根據(jù)《公務(wù)員法》第四十四條“公務(wù)員因工作需要在機關(guān)外兼職，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準，并不得領(lǐng)取兼職報酬”和第五十九條“公務(wù)員應(yīng)當遵紀守法，不得有下列行為：……(十六)違反有關(guān)規(guī)定從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務(wù)”之規(guī)定，公務(wù)員不得兼職，或經(jīng)批準兼職，但不得領(lǐng)取報酬。這里的公務(wù)員理所當然包括公務(wù)員隊伍中的所有黨員干部。
2．事業(yè)單位人員
(1)事業(yè)單位參公管理和由行政機關(guān)任命人員
《公務(wù)員法》第一百一十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準參照本法進行管理。”因此，經(jīng)批準參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)單位工作人員或由行政機關(guān)任命人員，也得遵守《公務(wù)員法》的上述禁止性規(guī)定。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)職和不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職(任職)。《執(zhí)行中組發(fā)〔2013〕18號文件有關(guān)問題的答復(fù)意見》規(guī)定，此處所指的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部包括“所有公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理人員中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，也包括擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”。
(2)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員
參公管理事業(yè)單位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員參照事業(yè)單位管理和由行政機關(guān)任命人員界定。結(jié)合有關(guān)規(guī)定可知，“其他領(lǐng)導(dǎo)干部”包括未列入?yún)⒄铡豆珓?wù)員法》管理的事業(yè)單位及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員。
未列入?yún)⒄铡豆珓?wù)員法》管理的事業(yè)單位中，屬經(jīng)營性事業(yè)單位或者是國有企業(yè)所屬事業(yè)單位的，其領(lǐng)導(dǎo)人員在企業(yè)兼職(任職)按照國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在企業(yè)兼職(任職)有關(guān)答復(fù)意見認定。因此，在事業(yè)單位中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人員均屬于禁止兼職的范疇。
(3)事業(yè)單位其他工作人員
事業(yè)單位工作人員能否兼職取酬、從事營利性活動，應(yīng)根據(jù)其身份、職務(wù)、行業(yè)規(guī)定、兼職行為性質(zhì)等區(qū)別對待。《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第十八條第一款第六項“違反國家規(guī)定”，是指違反國家有關(guān)事業(yè)單位工作人員從事、參與營利性活動或者兼任職務(wù)領(lǐng)取報酬方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等規(guī)定。
有的省級文件明確規(guī)定“其他參照、依照《公務(wù)員法》管理的人員及具有行政管理或執(zhí)法職能的事業(yè)單位的人員參照執(zhí)行”，則該范圍內(nèi)的事業(yè)單位人員也不能兼職。
事業(yè)單位其他工作人員是否可以兼職，不能一概以編制、級別和是否為黨員來劃分，可以從以下三個方面進行判斷：一看其所在地區(qū)、行業(yè)領(lǐng)域、系統(tǒng)、單位等是否有禁止性規(guī)定。有規(guī)定未遵守的，屬違規(guī)兼職。
二看是否按要求履行過審批、報備手續(xù)。包括未辦理過審批報備手續(xù)的和辦理過審批報備手續(xù)但違規(guī)取酬的。
三看有無支持或鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員兼職創(chuàng)新或者在職創(chuàng)辦企業(yè)的政策，如果有政策且存在符合條件的人員兼職，則其不構(gòu)成違紀。
3．國有和國有控股企業(yè)及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員
《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》(中辦發(fā)〔2009〕26號)第五條規(guī)定：“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當忠實履行職責(zé)。不得有利用職權(quán)謀取私利以及損害本企業(yè)利益的下列行為：……(六)未經(jīng)批準兼任本企業(yè)所出資企業(yè)或者其他企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者經(jīng)批準兼職的，擅自領(lǐng)取薪酬及其他收入……”
國企非領(lǐng)導(dǎo)班子成員能否兼職則視其行業(yè)或內(nèi)部管理制度有無禁止性規(guī)定而定。
4．行政性工勤人員
此部分人員的產(chǎn)生系歷史遺留問題，現(xiàn)在已不招聘此類性質(zhì)的人員，一般以崗位合同工代替。《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第四十六條規(guī)定：“對機關(guān)工勤人員給予處分，參照本規(guī)定執(zhí)行。”筆者建議，此類人員的違規(guī)兼職或兼職取酬行為由其單位進行處理為妥，單位或部門如有明確禁止性規(guī)定的，應(yīng)予相應(yīng)的處分。
(二)退出現(xiàn)職尚未辦理退休手續(xù)(退居二線)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部
黨和國家機關(guān)干部，包括已退出機關(guān)工作崗位但未辦理退(離)休手續(xù)的干部，除經(jīng)審批同意，在本機關(guān)為改善后勤服務(wù)工作、方便職工生活而開辦的非經(jīng)營性勞動服務(wù)公司兼職外，均不得在公司(企業(yè))或其他營利性組織中兼職(任職)。
這里的“職”，既包括具體職務(wù)，如經(jīng)理、副經(jīng)理等，還包括名譽職務(wù)。兼職不得超過1個，兼職的任職年齡界限為70周歲。所兼任職務(wù)實行任期制的，任期屆滿擬連任必須重新審批或備案，連任不超過兩屆。
國有和國有控股企業(yè)及其分支機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員到任職年齡界限、不擔(dān)任現(xiàn)職但未辦理退(離)休手續(xù)的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，不得在原任職企業(yè)及其出資的企業(yè)兼職(任職)，也不得在其他企業(yè)兼職(任職)。
(三)已經(jīng)辦理退休手續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)干部
一些經(jīng)驗豐富、有專業(yè)特長的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部退(離)休后，以適當方式發(fā)揮余熱，是有積極作用的，但其任職、從業(yè)行為必須符合有關(guān)規(guī)定，并從嚴掌握、嚴格審批。
《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第九十六條第一款規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部離職或者退(離)休后“違反有關(guān)規(guī)定接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)和中介機構(gòu)的聘任，或者個人從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的營利活動”，第二款規(guī)定“違反有關(guān)規(guī)定擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監(jiān)事等職務(wù)”，將根據(jù)情節(jié)輕重，受到從警告直至留黨察看的處分。本條文系2015年條例修訂時新增，2018年修訂時內(nèi)容未作修改。
之所以要對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部離職或者退(離)休后的任職、從業(yè)作出較為嚴格的限制，一個重要的目的就是防止出現(xiàn)“期權(quán)腐敗”等現(xiàn)象。
比如，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在位時，利用手中的權(quán)力為一些公司老板、商人謀取利益，但并不求馬上得到“回報”，而是心照不宣地私下約定，待其退休或離職后，通過在該公司任職、從業(yè)等形式獲取高額報酬。
還有的黨員干部離職或退休后“不甘寂寞”，發(fā)揮權(quán)力余熱或積累的人脈優(yōu)勢，通過在企業(yè)任職，為該企業(yè)謀取利益，自己也獲得“好處”。
根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對辭去公職或者退(離)休的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到企業(yè)任職必須從嚴掌握、從嚴把關(guān)，確因工作需要到企業(yè)任職的，應(yīng)當按照干部管理權(quán)限嚴格審批。
比如，有領(lǐng)導(dǎo)干部退休后三年內(nèi)，想去本人原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍外的企業(yè)任職的，必須由其本人事先向原所在單位黨委(黨組)報告，由該企業(yè)出具任職理由說明材料，所在單位黨委(黨組)按規(guī)定審核并按干部管理權(quán)限征得相應(yīng)的組織(人事)部門同意后，方可任職。
三、違紀行為的認定處理
綜上所述，“職”不是隨意就能兼的，“不能兼職”是原則，“經(jīng)審批可以兼職”是例外，“不得取酬”是底線。黨員干部兼職必須講紀律、守規(guī)矩。那么，如果黨員干部違規(guī)兼職，該如何界定情節(jié)輕重？
(一)違規(guī)兼職或兼職取酬行為的認定
黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職或兼職取酬違紀行為認定可從其身份、崗位和是否在職入手，考察其是否納入禁止性范疇。如果屬于禁止性范疇的人員，兼職即違紀；即便經(jīng)過組織審批同意，也要把握好“不得取酬”這一關(guān)鍵。
具體違紀情形可從兼職是否經(jīng)批準、是否向組織如實報告、是否影響本職工作、違紀行為持續(xù)時間、獲取額外收益的多少、兼職期間的履職情況、造成的后果等因素綜合考慮。
對離職或者退(離)休后違規(guī)任職行為可從以下因素考慮：是否利用了原有職務(wù)權(quán)力的影響力、取酬數(shù)額、違紀行為持續(xù)時間、造成的后果等。
(二)兼職不取酬行為也可能構(gòu)成違紀
違規(guī)兼職取酬行為主要有兩種表現(xiàn)形式：一種是未按規(guī)定履行批準或備案手續(xù)即兼職；另一種是雖經(jīng)批準、備案程序進行兼職，但在兼職期間違規(guī)獲取經(jīng)濟或其他額外利益。根據(jù)規(guī)定，對于前一種情形，認定行為人違紀并不以其實際獲得報酬為必要條件。
對于公職人員違規(guī)兼職取酬，無論是國家法律還是黨內(nèi)紀律，都作出了嚴格規(guī)定，傳遞出了明確信號：當官發(fā)財，應(yīng)當兩道。
“如果覺得當干部不合算，可以辭職去經(jīng)商搞實業(yè)，但千萬不要既想當官又想發(fā)財，還要利用手中權(quán)力謀取私利，官商結(jié)合必然導(dǎo)致官僚主義。”
身為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，如果違規(guī)兼職或兼職取酬，不但違背了我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，也損害了國家機關(guān)的清廉形象和公職人員職務(wù)行為的廉潔性，同時還直接違反了黨紀中的廉潔紀律，必將受到黨紀的嚴肅懲處，最后毀掉的還是自己的事業(yè)前程和政治生命。
[1]違反有關(guān)規(guī)定在經(jīng)濟組織、社會組織等單位中兼職，或者經(jīng)批準兼職但獲取薪酬、獎金、津貼等額外利益的，依照第一款規(guī)定處理。
[2]違反規(guī)定從事或者參與營利性活動，或者違反規(guī)定兼任職務(wù)、領(lǐng)取報酬的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)較重的，予以降級或者撤職；情節(jié)嚴重的，予以開除。
